摘要：腐败腐蚀着整个国家机器，蛀蚀党政的尊严、权威、合法性，侵蚀着各层各级行政人员，危害极大。反腐防腐是党和国家面临的重大课题和紧迫任务。要实现公权力为民所用，为国所用，保证公权力的规范运行，一要强化行政人员行政伦理建设，提升行政素养；二要从行政伦理道德体系、行政人员财产申报与评估审计制度、行政人员管理绩效考评制度、建立和完善现代行政决策问责制与行政监督体制等几个方面来加强和完善公权力规范运行的法制建设。　　

关键词：公权力；规范运行；策略　　

　 　

自有国家政权以来，从古至今，不论政权相替，还是王朝相更，腐败都如影随行，成为各朝各代、中外各国政府难于解决的紧迫课题。胡鞍钢教授的《中国：挑战腐败》指出，20世纪90年代后期，数种腐败造成的经济和消费福利损失，年均9875－12570亿元，占全国gdp总量的13.2%－16.8%；腐败蛀蚀党政的尊严、权威、合法性，“不惩治腐败，特别是党内的高层的腐败现象，确实有失败的危险。”^［1］防治腐败，保证国家公器的正常规范运行，是攸关我党生死存亡，事关国家的前途命运和中华民族的伟大复兴。根据十八大报告，“健全权力运行制约和监督体系”是今后党和国家建设中的重要任务，也是我国全面建设成为小康社会的重要任务。要想防腐反腐取得成效，让公权力真正成为公众公共的权力，做到服务于人民，不为个人所垄断。笔者从建立和完善公权力规范运行策略提出一点思考，抛砖引玉，以就教于方家。　　

一、强化行政人员行政伦理建设，提升行政素养　　

众所周知，事物发展，内因是起根本作用。因此，首先要正本清源，从根本上提高行政决策人员的行政伦理素养，这是实现公权力规范运行的重要前提。儒家讲求“修身、齐家、治国、平天下”，只有身修而后才能家齐，只有家齐而后才能国治，只有国治而后才能平天下。如今行政人员自身行政伦理素养同样要修身，要不断克服自身的矛盾冲突。斯蒂芬·克·贝利认为，一些优秀行政人员最主要的素质就是能较为妥善地处理那些自相矛盾的道德准则。^[2]我国行政改革的根本目标就是消除行政冲突中的矛盾，建立服务型和谐政府，行政人员就要有热爱祖国、忠于人民、恪尽职守、廉洁奉公、顾全大局、团结协作、求真务实、开拓创新等公共价值理念，其核心思想就是要有人民的根本利益至上的理念，树立起全心全意为人民服务的思想，真正建立公正公平的社会价值体系，最终“目的在于适应和满足人民对公共产品和公共服务的不同需求”。^[3]要做到这一点，就要完成政府角色和政府行政人员角色的重新定位，本着公开、公平、公正、公心的四公原则为民服务，将这些信念内化为行政人员心中的道德价值观，有助于形成良好的行政伦理文化。“如果公共行政人员已经将一套职业道德价值观深深地内化在心中，形成了某种坚定的道德责任信念，那么，即使上级不在场或面临外界某些诱惑，行政人员的内心自我控制仍可以发生作用。”^[4]这样，行政员才有可能在这种信念的基础上杜绝公共行政中那些“虽不违法但不道德”的灰色行为，始终把广大人民的利益作为党和国家一切工作的出发点和落脚点，坚定地维护最广大人民的根本利益，明确责任而达到自律，实现由“官本位”向“民本位”思想的转变，由“金本位”向“能力本位”的转变，最终建立符合社会主义市场经济的多元化的价值评价体系，进而建成责任型与服务型政府。　　

二、加强和完善公权力规范运行的法制建设　　

美国学者阿密泰认为，清除腐败，不仅仅是挑出一个烂苹果，而更应该检查放置苹果的筐子。检查、建立并完善一个放置苹果的好筐子，即构建一个公权力良性运行体制是党和国家反腐建设中不可或缺的部分。　　

1、必须以法律的形式制定比较完备的行政伦理道德体系　　

虽然我国制定并颁布了《中华人民共和国党政干部道德法》、《国家公务员伦理行为准则》，但是因市场经济带来社会价值的多元化，我国行政伦理方面的立法并不完善。对于这个体系的建构，我们可以借鉴美国的“利益冲突理念”去设计和规划。所谓“利益冲突理念”是指“公共部门的官员和雇员必须使得公众相信，他们在未来不应有任何可能利用职务之便来为己牟取私利”。它假定：利益冲突的表现威胁到了客观的决策和公众对决策客观性的信心。也就是说，它的假设前提是“人性恶”，目的是围绕着“恶”，“在罪恶发生之前就阻止其发生，它针对的是潜在的损害。”^[5]由此围绕着“利益冲突理念”建立起来所制定的预防腐败的措施，应该是更强、更具细节性的利益冲突准则。目的是建立行为高尚的服务型政府，在这个政府里的人就要做个道德行为高尚的人，而“维护公共利益就成为行政管理最根本的伦理要求”。^[6]其立足点仍然是通过维护公共利益来加强官员的自律，对可能发生的腐败行为进行事先预防，而不是事后惩戒。　　

邓小平曾说过：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”^[7]正式制度如果运行正常，那么行政人员必定选择道德的行为，使人与法呈现良性互动循环。由于人本身所固有的自利动机和认识客观事物的局限性，行政人员作为社会个体的人存在，不可能仅依靠内在控制而永远正确地行使权力，所以需要外在强制力来制约行政权力运行过程的滥用。把行政活动中最为常用的基本道德规范制定成法规，以法规的强制力来保证基本道德规范的实现，以条文的形式来约束行政人员的恣意随行和自由裁量。伦理立法通过给行为设立道德最低标准实现其最基本的功能，至少可以通过明文规定的方式告诉行政人员到底应当怎么做，在某种程度上打消某些公务员不切实际的想法。　　

2、完善行政人员财产申报与评估审计制度并加强其执法力度　　

1995年，中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布了《关于党政机关县(处)级以上领导干部收入申报的规定》，标志着我国首次确定了县(处)级以上领导干部收入申报的制度，这是我党制度反腐的又一重大举措。但是种种原因致使收入申报流于形式。鉴于此，2001年，中共中央纪委、中共中央组织部联合发布了《关于省部级现职领导干部报告家庭财产的规定(试行)》，这些对于惩治受贿等腐败、防止领导干部利用人民赋予的权力之便敛财，有一个特别重要的警示、查验作用。此二规定缺陷颇多：一是虽然都是针对党的县处级及其以上干部，尤其是高级领导干部，但是没能把广大公务员纳入财产申报范围，并且官员的离任财产审计制度还未建立起来；二是这些规定大多是原则性的，很多没能具体落实，执行不力；三是申报群体对该制度并不认同，应该加大其法律的独立性与权威性。这对于调动全民参与预防和打击腐败、加强对公务员的经济监督价值，具有战略性的作用。因此，必须改革现行制度、加大监督力度，对建设社会主义政治文明具有重要意义。　　

3、借鉴西方企业先进的管理方法，建立完善行政人员管理绩效考评制度　　

这对于增强行政人员的服务意识与责任意识具有关键作用。另外，在公务员录用制度上严把“凡进必考”关的同时，一是要大力减少没有基层工作经历、缺乏对群众疾苦的了解、也不具有应对复杂局面的实践经验的应届生的录用比例，大力增加从德才兼备、具有实际工作经验的基层企事业单位青年骨干中招考录用公务员的比例。二是要严格将公务员的道德素质、操守品行、法律意识纳入选拔考核范围，培养公务员高尚的生活情趣，防止生活作风不检点，并对其进行全面长期的深入考察，避免一些官员“台上说一套，台下做一套”，遏制官场不正之风，从源头上提升行政人员的素质能力，使其为公众起到社会的道德表率作用。对于行政人员，不仅要求他们遵守法纪，还必须用更高的道德标准要求他们。因此，必须从根本上制定伦理法制规范，完善公务员伦理价值培育、评价体系、操作系统，进一步提高共产党的执政能力，使得行政管理的全过程都受到法律规范的有效约束，避免和减少行政偏差、行政伤害和社会成本。当然，“对于像中国这样的晚发民族国家来说，长期以来就缺乏法治精神，缺少对法律的敬重感，西方国家出现的道德化救治方案是否有效，是值得进一步思考的。”^[8]因此，我们在制定行政伦理制度时，对西方的伦理规范制度一定不能全盘照搬照抄，而必须根据我国的国情走有中国特色社会主义的行政人员伦理法治之路。　　

4、建立和完善现代行政决策问责制　　

行政决策问责是对政府及其公务员的行政决策行为和结果进行责任追究。行政决策失误会造成国家和社会的重大经济损失，增加社会成本，错失发展良机，给国家和社会带来重大危害。目前中央和地方对行政决策问责陆续出台了一些政策、办法和意见等。然而，我国行政问责制仍只停留于中央政策，而没有上升到法律；而且一些领导干部权力过分集中，用权随意性过大，很容易发生公权力偏斜、失误之况。从全国范围来看，目前我国还没有一部专门的关于行政问责方面的法律。因此，应当及时制定一部全国统一的行政问责法，明确规定行政决策的问责主体、问责客体、问责范围、问责程序以及责任体系等，建构起我国全方位、多层次的现代行政问责模式，提高我国行政问责的制度化和法制化水平，发挥出行政问责的作用和效力。　　

5、建立建全行政监督体制　　

列宁提出，“使所有的人都来执行监督和监察的职能，因而使任何人都不能成为‘官僚’”；党员和党的组织不仅受党的上层监督和领导，而且要受党的下层，受加入党组织的工人的监督和领导，受人民群众的监督。孟德斯鸠指出：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是一条万古不变的经验，有权力的人使用权力一直遇到有界限的地方为止。”^[9]如果对权力不加以限制，失去监督与制约，完全依靠行政人员的道德自律，就不可避免地导致失范行为的发生。因此，需要进一步强化各种行政监督主体的监督作用，通过这种强有力的外在监督以求达到他律，让自律与他律和谐地统一起来。唯有这样，才能有力地保障公权力处于良性运作状态。　　

（1）加强行政责任伦理的执行监督，设立专门的行政责任伦理机关。以立法的形式确定其职责和权限，专门负责对行政责任伦理行为进行监督并对违反行政责任伦理的行为进行惩处，强化权力与责任的统一，完善责任追究和监督制度，并加大其行使权力的效力性与独立性。　　

（2）加强社会监督力度。最有效的社会监督是群众监督和舆论监督。“一种政体如果要达到长治久安的目的，必须使全邦各部分的人民都能参加而怀抱着让它存在和延续的意愿”^［10］，民众监督就是促使权力廉洁行政、奉公守法、风清气正的根本力量，而且多数群众也比少数人不易腐败。然而，目前群众监督的意识不高，必须加强宣传，充分发动群众与一切公权力失范现象作斗争，提高群众防范公权力失范的意识。同时，要赋予新闻媒体、行业协会、社会团体以及民间组织以监督、检举政府机关以及行政人员的不良行为的权力，从而维护和实现经济活动中的平等、自由以及竟争的原则，从而使行政监督、法制监督和社会监督相结合，形成自下而上和自上而下的完善的监督体系。　　

此外，政府要做到在适当的范围内政务公开与信息资源公开，使人民真正享有知情权、表达权、参与权、选择权、监督权等等，以便与群众进行更好的对话和交流，接受监督。唯有这样，一个行事以公益正义为中心、内省于责任、外达于服务、和谐的公权规范运行的行政决策机制才能真正实现。　　

参考文献：　　

[1]邓小平．邓小平文选(第3卷)[m].人民出版社，1993: 313.　　

[2]（英）斯蒂芬·克·贝利．地方政府经济学：理论与实践[m].北京：北京大学出版社，2006，100.　　

[3]龙兴海．行政责任的伦理分析[j].湖南行政学院学报，2003，(6).　　

[4]张康之．寻找公共行政的伦理视角[m].北京：中国人民大学出版社，2002，259.　　

[5] robert n．roberts．white house ethics，the history of the policies of conflict of interest regulation[m]．washington dc：office of the chairman administrative conference of the united states，1988，17.　　

[6]张国庆．行政管理学概论[m].北京：北京大学出版社，2000，519.　　

[7]邓小平．邓小平文选(第2卷)[m].北京：人民出版社，1994(第二版)，333.　　

[8]丁煌．寻求公平与效率的协调与统一——评现代西方新公共行政学的价值追求[j]．中国行政管理，1998，(12).　　

[9]（法）孟德斯鸠．论法的精神[m].北京：商务印书馆，1961，150.　　

[10](希)亚里士多德. 政治学[m].北京：商务印书馆，1965:188.